生态环境损害赔偿诉讼法律实务疑点探析

[摘要] 生态环境损害赔偿诉讼作为生态环境损害赔偿制度中司法救济方式。2019年6月最高法出台司法解释为司法审判工作建立基本审判原则和要点，但当前法律实务仍存在不同程度的欠缺，需要法律与实务方面予以明确。

[关键字] 生态环境损害 赔偿诉讼 法律实务 疑点

引言

   2015年生态环境损害赔偿制度在贵州、重庆、山东等20省市试行。为推动生态环境损害赔偿制度在全国范围内适用，2017年12月国家印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称“《改革方案》”），自2018年全国试行生态环境损害赔偿制度，并鼓励地方创新实践。然而，因为不同的法律事实和法院实践，笔者认为司法实践仍需要对相关疑点作出明晰的规则或者规定。基于某案件的工作开展与司法实践，本文就案件中涉及的原告主体资格、赔偿诉讼立案要求、前置程序及有关损害评估鉴定合法性的疑惑做一定探讨。

一、案件基本情况

   2018年2月15日，A区生态环境局执法人员现场检查发现在辖区内B镇C公路旁废水沟颜色异常且产生刺激性气味，现场经pH试纸监测，该废水边沟内废水呈酸性。在2018年2月15日-30日，A区环境监测站对废水边沟进行废水及土壤取样监测，边沟内废水pH浓度为强酸性，超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）中规定的排放限值6-9（无量纲）；铜含量和锌含量均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）中规定的排放限值十倍以上。2018年2-5月，B镇委托D环境服务公司对废水沟废水、废液进行清理与处置；2018年6月，B镇委托E环境机构开展损害鉴定、评估、恢复效果评估等生态环境损害鉴定评估相关工作。经A区公安分局侦查，已确定该区域废水倾倒嫌疑人张某；2019年2月，A区生态环境局组织A区检察院、公安分局、法院与经调查确定的张某磋商，但未达成一致。

二、未开展治理工作的部门作为被指定部门的适格性

   政府作为赔偿权利人是实现生态环境损害赔偿的逻辑起点。[i]《改革方案》将生态环境损害赔偿的主体界定为省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同），并明确省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。同时，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称“《若干规定（试行）》”）的规定，明确为“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”。

   显然，省级、市地级政府指定的部门或机构可作为诉讼的原告提起生态环境损害赔偿诉讼，但在本案中存在被指定部门负责的工作范围与法律规定立法原意上的差异，即A区生态环境部门除依职责开展执法检查，确定违法事实外，并未开展具体生态环境治理和相关工作费用支出的工作，且A区生态环境部门仅是负责生态环境损害赔偿诉讼提起。而上述法律规定的立法原意，应是在生态环境损害赔偿案件中赔偿权利人的指定部门因牵头开展或开展大部分生态环境损害赔偿工作，掌握案件的工作进展情况、文件资料等，因而同时承担提起诉讼的职责。如果并不如此，则在司法审判中可能面临被指定部门对于治理工作的不了解、证据收集不完整、磋商程序不合规等情况，不利于诉讼庭审的顺利进行，也很容易带来案件败诉的风险，无法实现诉讼启动的原意。

    实务中尚未有规定或司法实践明确未开展治理工作的部门是否可以作为适格的被指定部门提起生态环境损害赔偿诉讼，但笔者认为从便于诉讼提起、司法审判中证据提供、减少不必要的政府部门间的协调，应该确定负责生态环境损害赔偿具体工作或大部分工作的指定部门和提起诉讼的被指定部门应是一致。

三、生态环境损害赔偿诉讼与刑事诉讼的关系

本案在立案时被立案庭人员要求明确是否已经刑事审判结束，因此这就带来疑问如案件涉及刑事犯罪，生态环境损害赔偿诉讼是否应以刑事裁判所认定事实作为依据。目前没有关于生态环境损害民刑诉讼衔接顺位规则的明确规定。

关于顺位规则，当前理论研究和实践存在三种模式，即先刑后民模式、刑民并行模式与先民后刑模式。汪劲教授在《生态环境损害民刑诉讼衔接的顺位规则研究》[ii]中提出，先刑后民模式和刑民并行模式适用，可能造成不利生态环境修复及时，赔偿义务人因知刑罚后果而消极履行赔偿义务。

虽然法律规范没有明文规定，但案件承办法院为实现更强的证明生态环境损害后果的情形，选择在立案时就确定污染环境罪等刑事裁判的结果，亦即要求提供刑事裁判文件。但笔者赞同汪劲教授的观点，从实务来讲生态环境损害赔偿并不是仅有公安机关的侦查、法院的刑事认定才能确定生态环境损害及赔偿义务人；而政府的指定部门牵头的生态环境损害的调查、证据收集、鉴定等工作，均可以作为案件的有利支撑。同时，在刑事裁判前开展赔偿诉讼，并不影响刑事侦查、审查起诉等刑事程序，也会加快赔偿诉讼的处理，甚至相关的治理工作也可以同步开展。

因而，笔者从实务角度认为在生态环境损害赔偿诉讼中不应当严格的以刑事裁判结果作为受理案件、审判案件的依据。当然也有待司法实践或者相关法律规定的出台予以明确，或者创设更为有利于案件处理的机制。

四、赔偿磋商程序合法性与赔偿诉讼关系

生态环境损害赔偿磋商是我国生态环境损害赔偿制度的一个创新，《改革方案》与《若干规定（试行）》中明确将赔偿磋商作为提起赔偿诉讼的前置程序，即经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。虽然国家层面并未对赔偿磋商程序做规定，但地方已纷纷出台相关生态环境损害赔偿制度的配套文件，其中就包括生态环境损害赔偿磋商办法，如《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》、《天津市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》等，均具体规定了磋商的主体、范围、形式、程序等。

本文的案例中A区生态环境局召集公安分局、检察院与当事人，一同在法院的主持下开展磋商，磋商证据上仅有签到表和照片，这种情况显然不符合相关办法所规定的磋商程序，也可能因磋商留存证据不足或形式不符合规定而被认定磋商程序不合法。赔偿磋商程序的不合法是否会影响赔偿诉讼审理结果，当前法律规定与司法实践并没有给出结论。

从理论上讲，赔偿磋商作为赔偿诉讼的前置程序，是将私法中的平等协商理念运用于环境行政管理的一项制度设计。根本目的在于通过协商行政模式借助司法领域常用的磋商手段与相对人就受损的生态环境的修复治理进行受自由裁量权行使约束的平等协商，以维护环境公共利益。[iii]那么赔偿磋商作为环境行政管理一种手段，从行政法原则角度而言如其程序不合法，即使产生的磋商未达成结果，也应认定赔偿磋商不合法，亦即实质上赔偿诉讼法院可以不认可磋商未达成或无法磋商的结论。

    但从另一方面将法院作出裁判应当依据法律、行政法规，参照部门规章，而认定赔偿磋商程序不合法是依据地方出台的规范性文件，显然不符合法院裁判规则。司法实践中如何认定，也将影响赔偿磋商制度实施，以及未来赔偿诉讼的结果。笔者认为，如赔偿磋商本身结论上得到原被告的承认，且磋商程序出现的可被认定为瑕疵的行为，不必严格适用行政法程序正当原则，也不应成为阻碍赔偿诉讼实体生态环境损害行为的审理。

五、生态环境损害鉴定评估合法性

生态环境损害鉴定评估报告是生态环境损害赔偿诉讼中重要的证据，不仅可以证明生态环境损害后果，也可以证明因此生态环境损害的治理修复等工作产生的费用。但该报告在司法程序中须经过质证才能作为有效证据使用。因而生态环境损害鉴定评估合法性，即鉴定评估单位或人员、鉴定评估的文件依据、鉴定评估方式方法等需要保证合法性，才能使得最终出具的生态环境损害鉴定评估报告成为赔偿诉讼中有力证据。

本文案例中受委托的E环境机构并不是司法鉴定机构，鉴定评估人员也不具有司法鉴定资质，同时鉴定评估文件依据中有部分费用仅是政府部门请款资料但无付款信息，此种情况在法院的审理中受到了被告的合法性质疑，直接影响生态环境损害鉴定评估报告的合法性认定。

从《若干规定（试行）》的规定来看，司法解释提出“当事人在诉前委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见，以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。”也就是说受委托的E环境机构虽然不是具备司法鉴定资质的鉴定机构，但如是相关部门推荐的机构，也是符合“资格”条件的，目前生态环境部出台过两批《环境损害鉴定评估推荐机构名录》。

而在资格条件的符合性的情况下，仍然会面临制作报告的人员是否为本单位人员，是否为专家；鉴定评估是否完全遵守《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》等规定执行的质疑风险，需要结合具体案件来举证，但也应在相应的委托协议中明确鉴定评估单位的义务与违约责任，以保障鉴定评估工作合法合理开展。具体到本案，除评估技术专业外，还涉及相关费用支出的核算，本案中的鉴定评估单位明显在判断文件合法性上存在缺陷，将政府部门费用请示但未附相应付款信息或合同（实际不存在），在诉讼中就使得在生态环境损害赔偿工作的费用减少一部分。因此，笔者认为虽然生态环境损害鉴定评估工作属于技术单位负责，但从服务赔偿工作开展，代理赔偿诉讼的角度，律师其实也需要更多掌握关于生态环境损害鉴定评估工作内容、依据等规范与实务操作。

六、结语

本文通过一个案例引发关于生态环境损害赔偿诉讼代理中可能遇到疑惑点，包括被政府指定部门的诉讼主体资格，被告如涉嫌污染环境罪是否立案或裁判应等待刑事裁判才可以进行，原告磋商程序不合法是否影响赔偿诉讼的胜败，生态环境损害鉴定评估工作的合法性是否必然影响赔偿诉讼的胜败。当然还有其他很多影响赔偿诉讼获得支持的法律问题，如赔偿诉讼举证责任与环境侵权责任举证责任区分，有待法律予以规范或司法实践予以明确。

故，笔者认为生态环境损害赔偿诉讼不会因提起主体是政府或政府部门，就必然获得支持。而同时在生态环境损害赔偿工作中律师的作用发挥，并不应仅在于赔偿诉讼中，而是应当贯穿生态环境损害赔偿工作进程，不仅可以对有关于被指定的部门的合法确定、磋商程序合规开展、磋商协议完备性、治理与评估鉴定工作合法性等提出适当法律建议，并掌握相关工作进展实际情况，同时也有利于赔偿诉讼中律师了解到全部赔偿工作实际情况，便于组织证据、质证与辩论。

[i] 韩翠平，李红梅：《论生态环境损害赔偿中政府的角色定位》，《西安建筑科技大学学报（社会科学版）》，2019年6月第38卷第3期，第63页。

[ii] 汪劲，马海环：《生态环境损害民刑诉讼衔接的顺位规则研究》，《南京工业大学学报(社会科学版)》，2019年2月。

[iii] 郭海蓝, 陈德敏：《生态环境损害赔偿磋商的法律性质思辨及展开》，《重庆大学学报(社会科学版)》，2018年第24卷第4期，第186页。